任泽平：是该减税了 中美税负和基础性成本比较(2)

　　4）厘清政府与市场的边界，梳理政府职能，压缩事权和支出责任，精兵简政。改善财政支出效率，向社会保障领域倾斜，解决医疗、住房、养老和教育等问题，促进居民边际消费倾向的提高。

　　5）全面推动改革开放，推动土地等要素市场化改革和服务业开放，强化竞争，降低基础性成本。

　　6）优化地方政府考核体系，降低制度性交易成本。

　　7）建立房地产长效机制，促进行业平稳健康发展，降低相关地价、房租等成本。

　　政策选择及利弊分析：中美间的竞争实质是改革的竞争，从政策效率看，结构性改革优于单纯的减税，减税优于基建，基建优于货币放水刺激。我们认为，推动供给侧改革，减税清费降社保是当前的最优选项，将资源从政府转移到居民和企业部门，资源配置效率提高，虽见效慢，但放水养鱼，更可持续更长远，受惠群体更加广泛。次优选项是基建，但要增加有效投资，往人口、产业流入的区域增加投资，增加地下管廊等“看不见的投资”，避免消费性的楼堂馆所建设，发挥公共投资的正外部性效应，但由于涉及利益链条及财政投资的挤出效应要慎重行之。最差的选项为货币放水刺激，导致产能过剩、债务和杠杆高企，资产价格泡沫，进一步扩大收入分配差距。

　　正文

　　一、中国宏观税负水平：高于美国，政府在国民收入分配中占比上升且偏高

　　当前中国财政有四本预算，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，基本覆盖政府的收支行为。因此，一般公共预算为狭义宏观税负，四本预算之和是全口径的中国宏观税负，由于社保基金中有部分收入是公共财政补贴，需剔除重复部分。

　　我们在《中美税负和税制比较》中研究发现，美国的财政税收制度与中国不同，以联邦财政、州和地方本级财政收入之和衡量宏观税负。第一，美国是财政联邦主义，联邦、州和地方政府对税收的征收和使用相对独立，税收法制化程度高，以直接税为主。美国联邦政府税收主要来自个人所得税、社会保险税；州政府主要来自所得税、一般销售税和总收入税；地方政府主要来自房地产税。中国税权高度集中，法制化不够健全，存在寻租空间。税收主要来自增值税、企业和个人所得税、消费税，以间接税为主。第二，美国政府没有大量的土地出让收入和国有资本经营收入。第三，美国的社会保险税以社会保障税的形式由企业和个人缴纳，中国仍以费的形式存在。

　　中国全口径宏观税负自2009年起高于美国，今年上半年狭义宏观税负大幅上升，下半年减税降费存空间。其中，中国宏观税负在2013年前整体持续上升（2013年宏观税负为35.6%），2014年以来在减税降费的带动下呈下降趋势，2015年为33.9%，较美国的33%高0.9个百分点。从狭义宏观税负看，减税降费在前几年取得效果，但由于“营改增”后加强征管及个税多年未调整免征额，今年上半年宏观税负大幅上升。我国税收收入/GDP比重从2013年的18.6%下降至2017年的17.5%，财政收入/GDP比重从2015年22.1%下降到2017年的20.9%。但是2018年上半年，上述指标分别上升4.4和4个百分点至21.9%和24.9%，财政收入、税收和个税增速分别为10.6%、14.4%和20.3%，高于名义GDP增速10%。按照GDP10%的增速，上半年税收应该为88081亿，但实际税收91629亿，多收3547亿，相当于上半年规模以上工业企业利润的10.5%；财政实际收入比按照GDP增速计算的财政收入高539亿。同时，2017年底特朗普税改法案通过，预计每年将再降低宏观税负0.8个百分点，在全球减税竞争的环境下对中国产生压力。

　　从国民收入分配结构看，中国政府可支配收入占比自1993年来整体持续上升，大部分年份财政收入高于名义GDP增速，仅2015-2017年低于GDP增速。1994年分税制改革以来，“财政/GDP”、“中央财政占财政”两个比重上升，提高了中央的宏观调控能力。政府可支配收入占比从1994年的14.5%提高到2015年的18.5%。企业部门可支配收入占比从1992年的13.4%上升到2008年的24.5%，金融危机后伴随产能过剩、持续通缩，占比从2009年逐步下降到2015年的19.8%。居民部门可支配收入占比从1992年68.7%下降到2008年的57.2%，其后因货币宽松导致的资产价格上涨，可支配收入占比提高到2015年的61.6%，相当于2003年的水平。

　　从国际看，我国政府在国民收入再分配的占比（18.5%）高于美国（17.2%）和日本（17.5%），但低于福利水平较高的挪威（38.2%）、瑞典（32.3%）、芬兰（29.1%）和爱尔兰（22.8%）。我国企业部门收入占比处于20%左右的水平，高于国际上OECD国家的占比。但我国居民部门占比61.6%的水平低于美国（79.6%）、日本（75%）、德国（77.2%）和法国（73.7%）等。因此，我国收入分配的特点是政府高、家庭低，即政府和企业通过压低居民部门收入来获得更高的收入分配占比，政府同时又从企业部门获得收入以提高分配占比。

　　从财政支出结构看，我国医疗、社保与就业等支出占比近年来上升，但仍远低于美国，教育支出占比与美国持平，大量财政支出用于财政供养人员及基建。2016年我国医疗、社保与就业支出占财政支出比重为7%和11.5%，2018年上半年占比提高，但仍远低于美国的23.8%和23.4%。根据国际经验，教育支出必须达到GDP的一定比重才能保证教育发展，中国致力于保证教育支出占GDP4%，因此教育支出财政占比15%，与美国持平。但考虑到学生的人均教育经费，我国与美国差距仍较大。

　　我国财政供养人员达到6400万人以上，每百万美元GDP对应的财政供养人员在世界处于偏高水平，官民比因我国人口基数大而处于世界中等水平。我国官方未公布财政供养人员的具体数字。财政部2012年出版的《2009年地方财政统计资料》显示，到2009年底，全国不包括中央的财政供养人口为5392.6万人（含事业单位人员，我国有126万个事业单位，共计3000多万正式职工，其中教育、卫生和农技服务从业人员三项占3/4，教育系统人员约占一半）。人社部发布的《2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，截至2015年底，全国共有公务员716.7万人。前财政部长楼继伟指出我国中央公务员占比仅6%，据此推断中央公务员数量约为43万人。中国经济体制改革研究会副会长陈剑推断分布在各地的准财政人员约1000万，其中含60余万个村委会和8万个居委会干部。

　　因此，保守估计中国财政供养人员约为6435.6万。截至2014年，美国、英国、日本、韩国、德国、中国香港的公务员人数分别为2188万、518万、436万、196万、440万和25万，官民比分别为6.9%、8%、3.4%、3.9%、5.4%和3.4%。中国因为庞大的人口基数，官民比为4.7%，处于中等水平，低于英美德，高于日韩和中国香港。从财政供养人员/百万美元GDP看，中国财政供养人员数量远超其他国家（地区），中国6.11人，高于英国的1.71、韩国的1.39、美国的1.26、德国的1.13、日本的0.9和中国香港的0.85，消耗掉大量财富。虽然大部分基础设施投资有巨大的经济社会效益，但仍有相当部分无效投资造成的浪费，民生支出虽然增长较快但基础薄弱仍有待提高。

　　综上，我国宏观税负高于美国，政府在国民收入分配中的占比逐步提高；支出侧重基建，财政供养人员/GDP在世界处于较高水平，社保福利水平有待进一步提高，企业和居民要求减税降费、提高财政支出效率的呼声高涨。

　　二、企业与个人负担重的主要表现及原因

　　我国企业当前的税费负担除税收外，还包括诸如社会保险费用、政府性基金和行政性收费、行政性灰色隐性寻租成本、办事难的制度性交易成本等一系列“综合税费成本”。此外，我国企业面临行业垄断、服务业开放度较低导致的高昂的土地、电力、天然气、石油、物流、融资等基础性经营成本。我国在国际竞争中曾有的劳动力成本优势将伴随人口红利的消失而衰减。