国地税大合并:中央地方如何分成?企业负担加重?

国地税大合并:中央地方如何分成?企业负担加重?

（原标题：国地税大合并：中央与地方如何划分？企业负担加重？87万税务干部怎么办？）

推进国税地税“二合一”对我国税制改革有何意义？对地方政府和企业会有什么影响？87万税吏如何安排？下一步需要在哪些方面出台配套措施？

就这些问题，《中国新闻周刊》采访了中国法学会财税法研究所所长刘建文。在他看来，税制改革不应只关注机构兼并，如何处理好中央与地方的财政关系，应该是下一步的重点。

中央与地方关系的重大调整

中国新闻周刊：1994年我国实行分税制改革，国税和地税分开设立，现在国税和地税合并。当时的划分和现在的合并背后的逻辑是什么？

刘建文：如果真要谈国地税划分的制度逻辑，或者说法律逻辑，我觉得主要是在宪法框架下的中央和地方的关系上。在这个过程中，各自应该扮演什么角色。

1994年的国地税分开有其特殊的历史背景，因为在分税制之前，中国实行的是分餐分灶、分财责的制度。这个制度从改革开放到1994年有过一些历史作用和成就，但是在这个过程中，中央的钱越来越少，地方政府的钱越来越多，因为改革开放以后，地方经济形势越来越好，财政收入不断增加。但按照分食原则，地方政府在征税后按比例上缴中央政府，地方政府很容易侵蚀中央政府的收入。

这样，地方的钱越来越多，中央的钱却越来越少。但是，我国是一个大国，经济形势复杂，地区经济发展不平衡，需要集中财力办大事。在我的印象中，当时的分税制财政体制改革有一个出发点，就是提高两个比值，即财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重。尤其是后一比，关键是要加强中央政府。权威。

所以，1994年的分税制改革，实际上是基于当时中央缺钱、地方有钱的现状，基于当时的制度约束，进行的一次重大变革。税收也分为三类，中央税、地方税和共享税。因为中国的税制有一个很重要的特点，就是以流转税为主，在1994年以前流转税占所有税种的70%到80%。流转税主要由三类税种组成：增值税、营业税和流转税。消费税。当时，增值税约占整个财政收入的一半。因此，实行分税制后，增值税成为共享税，中央占75%，地方占25%，营业税为地税。、消费税为中央税种。

同时，开展税收征管体制改革。全国各地方政府，包括省、市、县，都设立了一套属于中央政府的垂直征管机构。国家税务总局负责中央税和共享税的征收。设下列地方税务局，负责地方税之征收。当时，整个税务系统有100万名工作人员。其中，国税系统人员编制经费和干部任免由国家税务总局统一管理。

国家税务总局虽然由中央垂直管理，但长期处于一个地方，与地方政府的关系或多或少地盘根错节，容易受到地方政府的影响。为避免地方政府对国家税务工作的干预，我国自1998年起实行国家税务局局长远程交流制度。该制度提高了国家税务系统的独立性，维护了国家税务机关的权威性。税法，对确保中央财政收入发挥了积极作用。影响。

因此，当时为了适应分税制财政体制改革的需要，将国税和地税分开设置，尤其是提高了这两个比例，在当时起到了非常关键的作用。

2000年以后，我国进行了两次重大的分税制改革，导致整个地方税制的业务范围不断缩小。一是2002年的企业所得税分摊改革。在此之前，企业所得税收入属于地方政府，由地方税务局征收。但当时，为了支持西部大开发战略，中央财政需要进一步集中财力，于是将原本属于地方政府的企业所得税改为共享税。中央财政占50%，2003年占60%。所得税成为共享税。根据国家和地方税收征管制度，一旦成为共享税，

当然，我们国家最大的改革是2016年的营业税改革。这实际上是中央和地方的收入分配改革。改革后，地方税务局征收的最大税种营业税被取消，成为国家税务局征收的增值税。征税范围、国税、地税业务在变，人员规模不变，增加了国税人员征管压力。因此，这两大分税制改革成为国地税合并的最根本原因。

从更深层次看，分而治之的背后，不仅是中央与地方关系的重大调整，更是国家治理体系的深刻变革，是推动中国实现“一统天下”的重大举措。法律规则。

国家税务总局和地方政府

权利义务需明确

中国新闻周刊：国税地税合并的重要原则之一就是“瘦身健身”。你怎么理解这个？

刘建文：“瘦身”面临的一个问题是，过去国税和地税两套机构之间存在一些重叠。合并的问题不会裁员，而是会在公务员系统中得到妥善安置。这是各级政府下一步需要考虑的问题。

至于“健身”，我的理解是整合组织中最优秀的兵将，更好地整合资源，让征集工作更加高效，组织管理更加规范，人员配置更加合理。

中国新闻周刊：目前，国家税务总局和地方政府之间存在双重领导体制。您如何评价这样的系统？双方将如何协调？

刘建文：双领导制不是你我双方的事，而是一个人要占主导地位。这次合并显然是以国家税务总局为中心，也就是国家税务总局××省（或市、自治区）税务局。而且，中央政府还负责人员编制和经费，在人员选拔上可能会出现一些混乱。寻求当地的建议。

中国新闻周刊：按照目前的计划，下一步是市县两级合并。在这个过程中，尤其是在县域经济比较发达的地区，有没有阻力？

刘建文：我觉得不会有太大的阻力，因为如果是中央财政负责，原地税局应该会很高兴。毕竟每个地方的经济情况都不一样。有的时候在欠发达地区可能发工资比较困难，但是合并之后这个问题就不存在了。

至于县域经济比较发达的地区，合并之后，地方对企业的权力肯定会受到影响。但从另一个角度看，扩大了税收征管范围，可以消除部门间的信息壁垒，增强税收征管能力，实现税收与非税收入的一体化征管。从长远看，国税与地税合并，有利于形成规范高效的税制体系。

事实上，过去田税制度的征收率太低了。表面上造成了法定税率与实际税率的脱节，实质上影响了税法的权威性。税法权威一旦确立，企业在纳税过程中就无法与地方政府讨价还价，可以对纳税情况有准确预期。从企业角度看，企业税负可能会增加。不过企业所得税税收分成怎么算，中央也在考虑解决办法，特别是简化增值税税率和降低法定税率，可以抵消实际税率提高的负面影响。

此外，此次合并也有利于完善国家的税制结构，以便未来的减税政策落地。征收率的提高主要体现在直接税上，但直接税的提高将为今后间接税的减少打下基础，从而提高我国税制的国际竞争力，也是一次重大的改革中国的治理体系。

其实我觉得中央和地方的划分，不在于谁来收税。谁收税并不重要。问题出在中央和地方财政收入划分的原则和规则上。所以我认为不会因为机构的合并而对中央和地方的划分产生太大的影响。在我看来，主要看用什么理念、原则和规则来处理中央和地方之间的财政关系。

中国新闻周刊：目前，机构合并只是第一步。下一步会出台哪些配套计划？

刘建文：我觉得首先要考虑的是整个机构的上市。上市后，可能涉及到人员安置和配置。比如某地，原来国税有7个局长，地税有7个局局长。按照目前的制度，人员数量是不可能减少的，只能随着时间的推移自然增减。不过，短期内，可能会对税务干部的晋升造成一定的影响。

从后续来看，我觉得应该首先考虑稳定性，其次应该考虑效率和公平性。如何通过这种方式提高效率，如何在干部安置过程中做到公平。

关于税务总局与地方政府的协调，有必要进一步明确双方在税务代理管理过程中的权利、义务和程序。

让纳税人有获得感和安全感

中国新闻周刊：其实早在2015年12月就提出国税和地税征管体制改革，当时似乎没有明确的合并。为什么机构现在才合并？

刘建文：中共中央国务院56号文件《关于深化国家税收征管体制改革的实施方案》，当时强调的问题之一是建立高效的征管体系，让群众有获得感，提高纳税人的税法遵从度。

近20年来，在中央与地方分税制进程中，虽然必须充分肯定取得的历史成就，但仍需审视过去的分税制改革，特别是国地分税问题。从历史的角度来看。

随着经济的发展，1994年以来中国的国内生产总值快速增长，财政收入和税收收入也实现了大幅增长，老百姓的收入也大幅增加。所以，过去20年，老百姓的获得感还是很明显的。

但是，在这个过程中，我们可以看到，国地税分开会给纳税人带来很多麻烦。例如，在进行税务申报和登记时，需要同时向国税局和地税局申报，占用纳税人大量的成本和时间。而且如果纳税人违反了规定，国税会再查，地税会再查。

因此，并购更重要的是如何更好地为纳税人服务，让纳税人有获得感和安全感。如何更有效地保护纳税人的权利，因为税收征管法和相关法律规定了纳税人的权利，我觉得这些问题可能是我们需要考虑的。

中国新闻周刊：国地税合并后，企业税负会增加还是减少？

刘建文：在我看来，对企业纳税人的影响主要是降低纳税人的成本。这个成本不是税收成本，而是费用成本。过去，企业办理任何涉税业务都要准备两套材料，造成了很大的浪费。除了费用成本，还有时间成本和精力成本。我认为这是一个影响很大的事情。

至于其他方面，比如一些地方通过税收优惠来招商引资，合并后可能就没有这样的优惠了。对于这个问题，国家有严格的法律法规，减免中央税的权利属于国务院。地方税的减免权由省政府决定。此外，一些税收优惠本身可能不合理、不合法，必须清理。不能说国地税合并会影响企业税负。但合并后，有利于税制的统一。

另外，从法律的角度来说，应该依法纳税。如果说，由于过去的税收漏洞，企业纳税人没有缴纳应缴纳的税款，那就涉及到违法问题了。不能说合并后依法严格征管，增加了企业的税负，因为这是企业依法应缴纳的。

而且下一步国家可能会继续减税让利，出台一些改革措施来减轻企业的负担，包括最近个人所得税法的修改，也会有一定的盈利。

中国新闻周刊：对于地方政府来说，这次合并会有什么影响？

刘建文：国税和地税合并后，地方不会再有主税种。如果税收减少，地方收入肯定会大幅减少，财力会越来越向中央集中。但是，地方政府需要提供公共服务和公共产品，实现制度化运作。如果财政资金不足，可能要发行地方债券来解决问题。

但我认为，这种影响至少可以通过两种方式来弥补：一是加大对地方政府的转移支付力度。二是将部分地方权力下放给中央。这两种方式都可以减轻当地的财政压力，目的是减轻当地的负担。

比如从个人所得税法的修改中可以看出，涉及到一些重大的专项扣除，比如失业保险金、住房公积金等。这些资金将通过中央财政转移支付实现。

所以我觉得现在的改革还在探索的过程中，肯定会有一揽子的政策。从国家层面看，要处理好中央和地方的关系，调动中央和地方的积极性。这些计划目前正在研究中。

中国新闻周刊：在处理中央和地方的关系上，我们应该关注哪些方面？

刘建文：我觉得中央和地方关系的核心是中央和地方的财政关系。因为财政与行政权有关，财权与行政权有关，现在讲行政权与支出责任。其实大框架就是行政权和财力的结合。在这样的背景下，行政权力与支出责任必须相容。下一步，中央肯定会出台一些处理中央与地方关系的文件，但处理起来可能还有一个过程企业所得税税收分成怎么算，改革要循序渐进。 .

多年来，学界一直主张制定一部类似于财政基本法的政府间财政关系法，但仍处于研究和提案阶段。该法主要涉及中央的财权和行政权、地方财权和行政权以及支出责任。应当遵循什么理念、原则和规则，应当遵循什么程序，需要法律明确规定。