,地方政府可用于项目资本金的来源主要有哪些突出问题

,地方政府可用于项目资本金的来源主要有哪些突出问题

目前，地方政府可用于项目建设的资金来源主要包括：财政预算内投资、土地出让金、上级转移支付以及部分专项债务资金。

近年来，专项债券成为地方政府开展项目建设的重要资源来源，规模再创新高，从2015年的907亿元增至2022年的3.65万亿元。今年经济下行压力较大，专项债成为促投资、稳增长、保大局的重要力量。但近年来，我国地方政府专项债券运用管理中始终存在好项目少、项目收益低于预期等突出问题。融资不足、融资难等新问题，不仅制约了政府投资对经济增长的拉动作用，

一、今年以来我国地方政府专项债券基本情况

新增专项债规模创历史新高。根据年初预算安排，今年新增专项债券规模3.65万亿元，与去年地方政府专项债券发行以来持平。

发布进度前所未有。截至6月末，全国新发专项债券3.41万亿元，占全年计划发行总量的93.3%。发行基本以前所未有的速度完成（图1）。

图1 2022年上半年我国专项债发行进度

期限和利率都处于比较好的水平。总体来看，今年地方政府专项债券延续了近年来的改革成果。发行期限长，利率低，符合基础设施建设项目的长期性。1-6月，地方政府专项债券平均发行期限为16.11年，较2021年同期增加3.43年；平均利率为3.14%，较2021年同期下降11个基点（图2）。

图2 上半年地方政府专项债券平均利率及发行期限

地域分布和使用总体合理。从全国来看，上半年专项债发行量排名前六的分别是广东、山东、北京、浙江、河南、四川等经济大省，其中60%用于基础设施建设，普遍与经济发展水平有关。，与财力高度相关，体现了效率和安全的双重考量（图3）。

图3 上半年专项债发行地区分布

大部分资金投入基础设施建设。1-6月，地方政府发行的专项债券中，支持市政建设和产业园区基础设施11691亿元，交通基础设施5777亿元，社会事业6389亿元，保障性安居工程5296亿元，农林水利2832亿元，生态环保1276亿元，能源和城乡冷链物流基础设施802亿元（见图4），对稳定宏观经济发挥了重要作用。

图4 2022年上半年新增专项债基金投资方向

二、当前地方政府专项债券使用和管理中存在的主要问题

好项目少，项目前期准备不足。“好项目少”、“专项债不好用”是近年来专项债管理和使用中听到最多的抱怨。所谓好项目，是指未来收入能够覆盖债务本息的项目。这也是专项债制度的初衷，也是不计入赤字率的根本原因。但是经过多年的投入，我国传统意义上的基础设施已经普遍完善，因此近年来符合上述条件的项目越来越少。经过不断扩大使用范围，专项债券不仅可以用于交通、能源、农林、生态环境保护，也涉足国家重大战略工程、保障性安居工程、社会事业等领域。后续扩建多为基本的、相对公益性的，长期效益高于短期效益，社会效益高于经济效益。从理论上讲，专项债券并不完全适用。这种项目与资金的性质不匹配，是所谓“专项债不好用”的根本原因。此外，今年以来，因稳增长需要，两批累计申报项目已达7.1万个。由于时间紧、任务重，部分项目提前申报准备不足，不切实际或粗心的成本效益估计，以及一些未按时完成的项目。预期的变化，导致近期各地出现项目调整、资金闲置等“后遗症”。

部分项目筹建收入低于预期。为了满足项目必须能够自我平衡的要求，一些地方在编制项目时夸大了收入预测。常见的操作包括夸大停车位的收入和与项目相关的广告。以某市大学城项目为例，虽然大学城地处城郊，车流量少，但车位日均占用率60%，广告宣传占用率高计算项目收益时为80%。还假设后期全部卖掉，这与实际情况不符。同时，部分项目在计算融资成本时没有充分考虑经济环境和物价水平的变化，项目当期成本较小。这一切都使得专项债项目求衡能力弱，一定程度上加大了地方财政后期还本付息的压力。

转换为物理工作量有很长的时间滞后。从专项债券的发行到形成实物工作量，再到形成固定资产投资，需要经过发行、拨付、使用等几个环节。目前，这些环节之间的协同作用还不够。一是发行进度快于拨款进度。如前所述，截至6月底，今年新增专项债发行已基本完成，但拨付进度约80%。二是拨款进度快于实际支出进度。即使资金到达了项目单位的账户，项目单位也需要根据项目建设的进度进行支付。由于种种原因，目前进展并不理想。以西部某省为例，截至7月27日，该省累计发行新增专项债券764亿元，并全部向城市发行。发行进度100%，实际到位563.5亿元，完成73.8%。支出355.4亿元，支出进度46.5%。专项债上下环节不一致，除了不能及时转化为实物工作量，迅速发挥促投资、稳增长作用外，还导致已发行的债权资金无法正常使用。闲置，增加资金利息，增加成本。发行进度100%，实际到位563.5亿元，完成73.8%。支出355.4亿元，支出进度46.5%。专项债上下环节不一致，除了不能及时转化为实物工作量，迅速发挥促投资、稳增长作用外，还导致已发行的债权资金无法正常使用。闲置，增加资金利息，增加成本。发行进度100%，实际到位563.5亿元，完成73.8%。支出355.4亿元，支出进度46.5%。专项债上下环节不一致，除了不能及时转化为实物工作量，迅速发挥促投资、稳增长作用外，还导致已发行的债权资金无法正常使用。闲置，增加资金利息，增加成本。

资金到位困难，配套资金不足。目前，地方政府可用于项目建设的资金来源主要包括：财政预算内投资、土地出让金、上级转移支付以及部分专项债务资金。新冠疫情发生以来，各地财政支出大幅上升，与此同时，土地出让金大幅下降。仅今年上半年，全国土地出让金就下降了31.4%。在短收严重、支出不减的情况下，地方政府可用于项目的资本金来源大幅缩水。根据财政部发布的《2022年上半年财政政策执行情况报告》，上半年，全国地方政府专项债券项目资金仅2400亿元。此外，除专项债券外，大部分项目建设还需要一定的商业融资。受城投债收缩影响，这部分资金难以获得。

地方政府面临还债还息的“巨大压力”。由于连年发行巨额专项债券，地方政府需要承担的偿债费用也有所增加。今年上半年，我国专项债务共偿还本息6191亿元，其中偿还本金3532亿元，偿还利息2659亿元。巨额还本付息成为新形势下的“刚性支出”。为确保地方政府专项债券顺利发行，地方政府要确保上年度专项债券本息正常偿还。当项目收益难以偿还本息时，地方政府可以挪用部分一般公共预算资金偿还本息。在一定程度上加大了地方政府完成“三包”和维持一般公共预算正常运行的压力。

三、优化专项债使用管理，充分释放专项债稳投资效能

当前国际形势瞬息万变，我国经济运行的外部环境极为复杂严峻。从国内看，三年的疫情对我国经济发展影响巨大，不仅削弱了预期，也对供需双方造成冲击。经过多方努力，三季度以来我国经济处于企稳回升阶段，但经济复苏的速度和力度不及预期，经济运行压力仍然较大。综合各方面情况，当前要紧紧抓住投资这个关键环节，一手抓项目，一手抓资金，优化专项债券使用管理，充分释放专项债券稳投资效能，努力保持经济运行在合理区间。争取最好的结果。

用好地方政府专项债务额度。上半年，受长三角地区疫情影响，宏观经济市场不稳定，经济运行一度脱离正常轨道。为及时稳定宏观经济市场，各部门努力提前落实年度工作计划，有效对冲了经济下行压力。就专项债而言，原计划全年发行的3.65万亿专项债已基本发行完毕，这为今年四季度的专项债创造了一个“缺口期”，急需填充。在这方面，全国人大常委会决定史无前例动用5000亿元专项债务限额。从某种意义上说，动用剩余的专项债限额空间，就等于动用了多年来积累的宝贵财富。因此，要“把好钢用在刀刃上”，确保用在促投资、稳增长的重点领域。在“十四五”规划确定的102个重大项目基础上，部分原定下年或下年实施的项目可提前到今年实施。结合当前世界新能源形势，重点支持一批优质煤电项目和清洁能源项目，大力支持电动汽车充电桩等项目的推广。北京、上海、江苏、福建、广东、河南、河北、四川是经济大省。一方面，它们经济规模大，基础设施建设拓展空间大。另一方面，它们也是有特殊债务限额余额的大省。做好项目准备工作，加快完成专项债务余额使用限额手续，积极谋划资金和配套资金普通专项债和项目收益专项债，尽快转化为实物工作量。需要指出的是，即使在当前保投稳增长压力巨大的情况下，专项债仍要保持初心，

加快专项债务资金使用，尽快形成实体工作量。制约专项债务资金使用进度的主要原因是项目准备不足，一些地方一直存在“重资金、轻项目推进”的现象。对此，要进一步做好项目前期工作，各地要深刻领会国家重大战略发展意图，在此基础上做好项目设计。要进一步加快立项进度，科学合理解决用地、用能、用水、用海等重点难点问题，为项目落地创造条件。要坚持“资金跟项目走”，防止资金闲置，减少“钱等项目”。有关部门要加强对专项债券项目建设的调度、指导和监督，推动各地加快资金使用。要进一步落实支出进度通报预警制度，对进展缓慢的省份实施预警督促，逐步建立健全下一年度专项债分配指标与实际支出进度挂钩的制度。指导和督促专项债券项目建设，推动地方加快资金使用。要进一步落实支出进度通报预警制度，对进展缓慢的省份实施预警督促，逐步建立健全下一年度专项债分配指标与实际支出进度挂钩的制度。指导和督促专项债券项目建设，推动地方加快资金使用。要进一步落实支出进度通报预警制度，对进展缓慢的省份实施预警督促，逐步建立健全下一年度专项债分配指标与实际支出进度挂钩的制度。

多措并举解决专项债项目资金和融资问题。随着我国房地产市场的阶段性变化，土地出让金对地方建设的支持作用有所下降。总的来说，需要考虑为项目建设开辟新的资金来源。一是用好部分专项债券资金可用于资本金的政策。如果不能扩大使用范围，需要考虑提前启动部分符合条件的项目。二是用好政策性、开发性金融工具。目前，国务院已两次批准下达6000亿元政策性、开发性财政资金，部分可用于补充重大项目资金或桥接专项债项目资金。三是未来可以考虑增加预算内投资和地方政府一般债务作为项目资金。四是进一步加强财政政策与货币政策的协调配合。专项债券的发行和融资离不开货币政策的协调配合。结合国内外金融市场现状，预计下半年我国货币政策将继续保持低利率、流动性充裕的金融环境，有利于地方政府专项债券的发行并应予以维护。未来可考虑增加预算内投资和地方政府一般债务作为项目资金。四是进一步加强财政政策与货币政策的协调配合。专项债券的发行和融资离不开货币政策的协调配合。结合国内外金融市场现状，预计下半年我国货币政策将继续保持低利率、流动性充裕的金融环境，有利于地方政府专项债券的发行并应予以维护。未来可考虑增加预算内投资和地方政府一般债务作为项目资金。四是进一步加强财政政策与货币政策的协调配合。专项债券的发行和融资离不开货币政策的协调配合。结合国内外金融市场现状，预计下半年我国货币政策将继续保持低利率、流动性充裕的金融环境，有利于地方政府专项债券的发行并应予以维护。进一步加强财政政策与货币政策的协调配合。专项债券的发行和融资离不开货币政策的协调配合。结合国内外金融市场现状，预计下半年我国货币政策将继续保持低利率、流动性充裕的金融环境，有利于地方政府专项债券的发行并应予以维护。进一步加强财政政策与货币政策的协调配合。专项债券的发行和融资离不开货币政策的协调配合。结合国内外金融市场现状，预计下半年我国货币政策将继续保持低利率、流动性充裕的金融环境，有利于地方政府专项债券的发行并应予以维护。

在专项债券与地方政府一般公共预算之间建立“防火墙”。近年来，随着财政收支的反复收紧，地方财政管理出现了两种倾向。一是变相使用专项债务资金，用于支付一些本应由一般公共预算保障的项目，二是改用一般公共预算。预算收入填补了专项债务的漏洞。这两类资金的用途、性质和管理方式各不相同，混用会极大地破坏财务纪律。特别是第二种情况，会加剧地方金融风险，造成地方政府“三保”薄弱，甚至会带来负面影响。社会稳定的恶性事件。要加快出台管理制度，防止两类资金混用，并通过技术手段加强监控。审计部门也可以提前介入普通专项债和项目收益专项债，坚决杜绝此类情况的发生。

继续深化我国投融资体制改革。适度超前的基础设施投资，是进一步构建全国统一市场、激发总需求的关键举措。随着我国经济发展进入新阶段，现有投融资体制逐渐暴露出一些不适应的方面，需要继续深化我国投融资体制改革。具体来说，要紧紧抓住当前投融资中项目与资金性质不匹配这条主线，统筹考虑各类资金与项目的匹配，实现多元化项目与多元化来源的匹配。的资金。太多压力集中在专项债上。通常来说，一般来说，对关系我国经济中长期发展，但具有较强基础和公益性的项目，可主要通过财政预算内投资和发行国债等方式配套资金。对地方政府职权范围内的公益事业和社会事业建设，需要考虑一般债务的支持。至于专项债，要坚定不移地选择那些未来能盈利、能平衡自身的项目予以支持。只有这样，才能在推进基础设施建设的同时，有效防范资金端问题积累带来的隐患。返回搜狐查看更多 但有比较雄厚的基础和公益性，主要可以通过财政预算内投资和发行国债等方式配套资金。对地方政府职权范围内的公益事业和社会事业建设，需要考虑一般债务的支持。至于专项债，要坚定不移地选择那些未来能盈利、能平衡自身的项目予以支持。只有这样，才能在推进基础设施建设的同时，有效防范资金端问题积累带来的隐患。返回搜狐查看更多 但有比较雄厚的基础和公益性，主要可以通过财政预算内投资和发行国债等方式配套资金。对地方政府职权范围内的公益事业和社会事业建设，需要考虑一般债务的支持。至于专项债，要坚定不移地选择那些未来能盈利、能平衡自身的项目予以支持。只有这样，才能在推进基础设施建设的同时，有效防范资金端问题积累带来的隐患。返回搜狐查看更多 对地方政府职权范围内的公益事业和社会事业建设，需要考虑一般债务的支持。至于专项债，要坚定不移地选择那些未来能盈利、能平衡自身的项目予以支持。只有这样，才能在推进基础设施建设的同时，有效防范资金端问题积累带来的隐患。返回搜狐查看更多 对地方政府职权范围内的公益事业和社会事业建设，需要考虑一般债务的支持。至于专项债，要坚定不移地选择那些未来能盈利、能平衡自身的项目予以支持。只有这样，才能在推进基础设施建设的同时，有效防范资金端问题积累带来的隐患。返回搜狐查看更多 只有这样，才能在推进基础设施建设的同时，有效防范资金端问题积累带来的隐患。返回搜狐查看更多 只有这样，才能在推进基础设施建设的同时，有效防范资金端问题积累带来的隐患。返回搜狐查看更多