PPP项目财政支出实务、政策边界清晰：财金（2019）-随便找信息港

PPP项目财政支出实务、政策边界清晰：财金（2019）

财金（2019）10号文件是不可多得的好文件，因为它直接面向实践，政策边界清晰：

1.采用正面清单和负面清单的方式，列出PPP项目应满足的6个条件和5个不得出现的行为。并对政府付费项目提出三点要求。

2.明确了10%财政红线、平台充当社会资本、纯政府付费项目、资本金等当前实践热点问题的政策边界。

对于10%的财政红线，10号文明确，新签项目不得从政府性基金预算和国有资本经营预算中安排PPP项目经营补贴支出。可见，10%红线的分母是一般公共预算支出。

关于平台和国有企业参与PPP项目，10号文件规定，同级政府所属的各类融资平台公司，以及融资平台公司参股并可参股的国有企业。对其业务活动产生实质性影响的，不得作为社会资本。

关于项目资金，10号文要求“项目公司股东以自有资金出资”，不得“以债务资金作为项目资金”。借款人的债务资金可以做的想法可以停止。

对于政府出资的项目，10号文并未限制一刀致死，而是留有合理空间。

为避免对现有项目造成重大影响债务资金的主要来源是，10号文件采取了新旧划分的方式。

总体而言，10号文稳定了市场预期，适度宽松，更加务实，对PPP法规的制定具有借鉴意义。预计10号文件后，PPP将进入平稳或正常发展状态。

此外，财金10号还拓宽了我们对隐性债务的认识。喜欢：

确保合理开支。符合条件的PPP项目形成的政府性支出项目，以符合约定条件的公众享受公共服务为基础支付，是政府为公众享受公共服务提供运营补贴而形成的经常性支出。各地要依法依规将规范的PPP项目财政支出纳入预算管理，信守承诺，稳定市场预期。

本文中出现“经常性支出”的概念，意思是：政府每年为持续提供公共服务而支出的资金，属于政府经常性支出。这种经常性支出，其每年支付的资金，可以而且已经在现有预算中安排，是政府的合理支出。我们可以推而广之，它不属于政府的隐性债务。

10号文也将违法PPP项目是否涉及隐性债务分为两种情况：一种是直接认定为隐性债务，另一种是“涉及增加地方政府隐性债务的，应当依法依规报送” ” 有关部门将依法追究责任并妥善处理。” 可见，是否属于隐性债务，还要看项目违规的具体情况。主要看政府支付责任是否固定，是否超出政府现有预算能力，是否未纳入预算管理，投融资风险是否真正由政府承担。

以下为10号文原文及重点提示：

财政部关于促进政府和社会资本合作规范发展的实施意见

财金[2019]10号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：新疆生产建设兵团财务局；

是党中央、国务院在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，引入社会力量参与公共服务供给的一项重大决策部署。，提高供给质量和效率。为贯彻落实中央经济工作会议和全国财政工作会议精神，有效防控地方政府隐性债务风险，充分发挥PPP模式的积极作用，做好“六稳”工作要求，补齐基础设施短板，促进经济增长质量发展，现提出以下意见：

一、牢牢把握推进PPP规范发展的总体要求

近年来，各级金融部门会同有关方面，大力推进PPP工作，对稳增长、促改革、惠民生发挥了积极作用。但也存在超出自身财力、固化政府支出责任、泛化适用范围等问题。各级金融部门要进一步提高认识，按照“规范运作、严格监管、公开透明、诚实履约”的原则，切实防控地方政府隐性债务风险，坚决打好防范化解攻坚战。重大风险，扎实推进PPP规范发展。

（一）规范运作。完善制度体系，明确“正负”清单，明确全生命周期管理要求，严格项目入库，完善“能进能出”动态调整机制，实施项目绩效激励和考核。

解读：出库还在动态调整中，估计发文后会有一轮清库。

（二）严格监管。坚持必要、负担得起的财政投入原则，审慎科学决策，完善财政支出责任监测和风险预警机制，防止政府支出责任过大和财政支出压力加大，切实防控隐患地方政府打着PPP的幌子。债务。

（三）公开透明。公平、公正、公开选拔社会资本方。用好国家PPP综合信息平台，充分公开PPP项目全生命周期信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督约束。

（四）诚实履行合同。强化地方政府诚信建设，强化契约观念，充分体现平等合作原则债务资金的主要来源是，维护社会资本合法权益。将符合条件的PPP项目财政支出责任依法依规纳入预算管理，按合同约定及时履约，增强社会资本长期投资信心。

2.规范推进PPP项目实施

（一）规范的PPP项目应当具备以下条件：

1.公共服务领域的公益项目，合作期限原则上应在10年以上，并按规定履行物有所值评估和财政承受能力论证程序；

2、社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险；

3.建立与项目产出绩效完全挂钩的支付机制，不通过降低考核标准提前锁定固化政府支出责任；

解读：此处完全与绩效挂钩的要求，应结合财办金[2017]92号文建设成本与绩效考核结果挂钩的比例不低于30%的要求，以较严的原则执行. 有人认为这两者是矛盾的，但我不这么认为。如果各方坚持PPP的真正含义，符合PPP的要求，运作得当，效果是一样的。

4、项目资本金符合国家规定的比例，项目公司股东以自有资金足额、按时缴纳资本金；

解读：股东以自有资金缴纳出资。结合下文“债务资金不得作为项目资金”，明确资金不得为股东的债务资金。停止。

5.政府方的承包单位为县级以上人民政府或者其授权的机关、事业单位；

6.按规定纳入国家PPP综合信息平台项目库，及时充分公开项目信息，积极接受社会监督。

（二）新建政府付费项目在满足上述条件的同时，原则上还应当满足以下审慎性要求：

1.财政支出责任超过5%的地区，不得新建政府付费项目。按照“实质重于形式”的原则，污水和垃圾处理排除在按收支两条线管理的PPP项目之外，采取政府付费的形式；

2.采用公开招标、招标、竞争性协商、竞争性谈判等竞争性方式，选择社会资本方；

解释：排除单一来源采购或定向采购。

3.严格控制项目投资、建设和运营成本，加强跟踪审计。

为规避上述限制，将与项目内容无实质联系且用户付费比例低于10%的少数用户付费项目捆绑打包的新增政府付费项目不纳入仓库。

解读：这篇文章的观点非常好。明确了政府付费项目的要求，稳定了市场预期。同时，这个要求是针对新项目和已经入库的项目。如果其他方面没有问题，估计可以入库。显示出更加务实的政策态度。

（三）强化财政支出责任监督。确保所有同级PPP项目每年一般公共预算承担的财政支出责任不超过当年同级一般公共预算支出的10%。新签项目不得从政府性基金预算和国有资本运营预算中安排PPP项目运营补助支出。建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，财政支出责任占比超过10%的地区严禁新项目入库。

解读：新签项目不得从政府性基金预算和国有资本运营预算中安排PPP项目运营补助支出。支出只能从一般公共预算中安排，政府每年对所有PPP项目的支出不得超过一般公共预算支出的10%。这一规定填补了 10% 红线的漏洞。明明是新签的项目，也就是说已经签了协议的项目不能再追了，比较务实。看：

3、加强项目规范管理

各级金融部门要把规范运作放在首位，严格按照要求实施规范的PPP项目，不得从事下列行为：

（一）政府或政府出资代表向社会资本回购投资本金，承诺固定收益或保证最低收益。政府或政府出资代表通过签订阴阳合同，或为项目融资提供各种形式的担保和还款承诺，实际上覆盖了项目投资、建设和运营的风险。

解读：不仅是政府，政府出资代表也不能向社会资本回购投资本金，承诺固定收益或保证最低收益。又一个漏洞被堵上了。

（二）同级政府所属的各类融资平台公司，以及融资平台公司参股并能对其业务活动产生重大影响的国有企业参与同级PPP项目社会资本。社会资本方实际上只承担项目建设，不承担项目运营责任，或政府支出项目与项目产出绩效脱钩。

解读：国有企业能否充当社会资本？这篇文章澄清了。有观点认为，这与国办发〔2015〕42号文“脱钩转型后平台可以作为社会资本”的精神不符。我认为不能这样看。这里所说的各种融资平台公司，是指形式上和本质上还是政府平台的公司，也就是没有真正转型的公司。根据42号文精神，完成脱钩转型的企业不再被视为融资平台。由于大量平台并未进行实质性改造，因此这篇文章对各方都有较大的震撼。

（三）未经法定程序选定社会资本方。未通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避10%财政承受能力红线，以PPP名义自行实施的。

（四）以债务资金作为项目资金，虚假或虚假出资。

解读：结合上述“项目公司股东以自有资金出资”，这里的债务资金应该向股东渗透。

（五）未按规定及时全面公开项目信息或者公开虚假项目信息，严重影响公众知情权和社会监督的行使。

属于本条第（一）项情形的，应当对已入库项目进行清算，将项目形成的财政支出责任认定为地方政府隐性债务，有关部门应当依法追究责任。请依法依规严肃追究有关单位和个人责任。

有本条第（二）项至第（五）项规定情形的，应当限期改正。无法整改或限期整改不到位的，对已入库的项目予以清理退回。涉及增加地方政府隐性债务的，要报请有关部门依法依规追究责任，妥善处置。

解读：会有一轮清仓。

四、营造良好的标准化发展环境

各级财政部门要会同有关部门，多措并举，加强规范管理和分类指导，加大对重点领域、重点项目的政策支持力度。

（一）鼓励民间资本和外资参与。加大对民营企业、外资企业参与PPP项目的支持力度，向民营企业推荐政府信用良好、项目收益稳定的优质项目，同等条件下优先支持民营企业参与项目。中央财政公共服务领域相关专项转移支付资金优先支持符合条件的民营企业PPP项目。研究完善我国PPP基金绩效考核办法，将民营企业参与项目投资作为重要考核指标，引导我国PPP基金加大支持力度。在开展PPP项目时，各地不得参与对外商投资企业和中资企业境外分支机构设置歧视性条款或附加条件。推进优质高价采购，要根据采购项目需求特点，合理选择采购方式，进一步加强采购需求管理和绩效考核，提高采购质量。

（二）加大融资支持力度。结合自身财务状况，因地制宜，通过注资、运营补贴等方式支持标准化PPP项目。引导保险资金和我国PPP基金加大项目股权投资，拓宽项目资金来源。鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式盘活项目存量资产，丰富社会资本进出渠道。

解读：根据预算管理流程，在自有财力范围内，依法合规投入资金支持标准化项目，是政府正常、合理的支付行为。

（三）聚焦重点领域。优先支持在基础设施建设和卫生、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化等方面有一定效益的公益性项目。加快实施适应经济社会发展需要、决策程序完备、奖励机制明确、融资结构合理的项目。

（四）保障合理支出。符合条件的PPP项目形成的政府性支出项目，以符合约定条件的公众享受公共服务为基础支付，是政府为公众享受公共服务提供运营补贴而形成的经常性支出。各地要依法依规将规范的PPP项目财政支出纳入预算管理，信守承诺，稳定市场预期。

解读：这里出现了“经常性支出”的概念，意思是：政府每年用于持续提供公共服务的钱，属于政府的经常性支出。这种经常性支出，其每年支付的资金，可以而且已经在现有预算中安排，是政府的合理支出。我们可以推而广之，它不属于政府的隐性债务。

日前，财政部部长刘昆在全国人大新闻发布会答记者问时指出，“严禁以政府投资基金、政府社会资本合作、政府名义举债。购买服务，这三方面的工作都可以合法合规的进行，我们也鼓励这样做，但不能借这个名义变相借钱。此次讲话还表明，纳入预算管理的合法合规项目，现有财力能够负担得起，不形成政府隐性债务。

10号文扩大了我们对隐性债务概念的理解。遗憾的是，10号文并没有明确这一点。或许是因为10号文的任务不是厘清隐性债务的概念。

（五）加强信息公开。依托国家PPP综合信息平台，对PPP项目信息进行公开披露、汇总分析和全程监测，完善项目库“进出”动态调整机制。仓储作为商业银行贷款条件。

解读：入库的作用主要是信息披露，不能代替合规审批。池子是动态调整的，入池是PPP项目融资的必要条件，但不是充分条件。商业银行需要自行承担合规风险。

（六）加强分类指导。对在建项目，督促各方严格履行合同，确保投资到位，推动项目按期完工，避免“半成品”。对尚未开工的项目，督促各方严格按照要求加强合同条款审查，规范融资安排。对进入采购阶段的项目，要加强宣传推介和信息公开，吸引各类市场主体特别是民营企业和外资企业平等参与。同时，加强重大项目储备，做好项目论证前期工作，

（七）加强PPP咨询机构库和专家库管理。咨询机构和专家要发挥专业作用，恪守职业道德，依法依规开展PPP项目咨询服务。对增加非标包装PPP项目隐性债务风险的咨询机构和专家，出具违反相关政策法规的咨询意见，收费标准偏离市场合理水平，对行业造成负面影响和严重后果的实施PPP项目，必须按规定严格问责。

五、协同实施

各级财政部门要提高站位，主动作为，加快建立协调配合、保障有力、措施得当的工作机制。

（一）加强部门协作，在项目前期认定、论证和入库中加强沟通协调和信息共享，做好项目前期工作，为项目实施打好基础，促进科学决策——制造。

（二）加强跟踪监测。加强对项目全生命周期的跟踪指导和监督检查，建立健全政策落实和项目实施监督机制。加大信息公开力度，主动接受审计监督和社会监督，推动项目规范有序实施。

（三）鼓励各地各部门因地制宜创新工作机制，加大政策支持力度，加强经验总结和案例推广，将工作推广中形成的经验做法和发现的主要问题及时向财政部报告.

财政部

2019 年 3 月 7 日

北京国家会计学院

PPP全流程落地方案风险管控班

领导教师

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