银保监会副主席曹宇:从系统重要性视角完善差异化监管

　　金融机构的系统重要性，主要体现在由于其规模、复杂性和系统关联性，一旦遭遇经营困难或者经营失败，可能给金融体系稳定和实体经济运行带来的损害程度。巴塞尔银行监管委员会在《有效银行监管核心原则》中强调监管“匹配性”（Proportionality），即监管要与金融机构的风险状况和系统重要性相适应。2008年国际金融危机之后， 加强系统重要性金融机构监管，提高其监管标准和监管强度，成为二十国集团的共识，也是国际监管改革的重要内容。

　　一、系统重要性金融机构监管的国际经验

　　国际金融危机的教训表明，由于系统重要性金融机构具有高度“负外部性”，金融体系和实体经济都难以承受其无序倒闭带来的成本，政府不得不耗费公共资金予以救助，造成了系统重要性金融机构的道德风险，也削弱了市场约束，导致市场扭曲。从经济学原理而言，市场纪律之所以会失灵，是由于金融机构在追求自身利益最大化过程中一般不会考虑外部性成本，对其自身而言虽是“理性”选择，但可能对金融体系稳定产生“非理性”的结果。2010年，按照二十国集团领导人要求，金融稳定理事会（FSB）提出了降低系统重要性金融机构风险监管框架的三大支柱和32条措施建议，以减小其经营失败的可能性，降低经营失败带来的影响。

　　一是要求具有更强的损失吸收能力，与其给金融体系带来的风险相匹配。全球系统重要性银行（G-SIB）根据其系统重要性适用1%~3.5%不等的附加资本。2015年，金融稳定理事会发布总损失吸收能力（TLAC）标准，要求全球系统重要性银行总损失吸收能力于2019年达到风险加权资产的16%和巴塞尔Ⅲ杠杆率分母的6%，并于2022年分别达到18%和6.75%，确保有充足资本和合格债务工具来吸收损失、抵御风险。

　　二是要求实施更严的监管标准和强度更高的持续监管。包括在公司治理、风险管理、压力测试和数据加总等方面提出更高的监管要求；实施频率更高、更为深入细致的监督检查和更严格的风险评估；给监管机构赋予更广泛的法律授权、配置更充足的监管资源等。以巴塞尔大额风险暴露标准为例，银行同业间大额风险暴露限额为不得超过一级资本净额的25%，但全球系统重要性银行之间不得超过15%。

　　三是要求建立更有效的处置框架，实现有序市场退出。制定恢复与处置计划（RRP），开展可处置性评估，提早清除有碍于处置的因素，更好地为危机做准备。要求母国和东道国强化跨境监管合作，建立危机管理工作组（CMG），签订跨境合作协议（COAGs）。

　　在国际层面，巴塞尔银行监管委员会于2011年11月发布《全球系统重要性银行：评估方法与更高损失吸收能力要求》，从规模、复杂性、可替代性、关联度、跨境业务活动五个维度识别全球系统重要性银行。2011年以来，每年公布的全球系统重要性银行在28~30家之间，中国银行（2011年）、工商银行(5.090, -0.01, -0.20%)（2013年）、建设银行(6.310, -0.01, -0.16%)（2015年）和农业银行(3.390,0.00, 0.00%)（2016年）先后被纳入。巴塞尔银行监管委员会每三年对评估办法进行审查，先后于2013年和2018年进行两次修改，均基本维持了原有框架。新的评估办法原定于2021年开始实施，由于新冠疫情的影响，巴塞尔银行监管委员会决定推迟一年实施，对全球系统重要性银行提出的更高杠杆率要求也相应推迟。