上海交大潘英丽：户均税负近5万 减税已刻不容缓

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上海交通大学安泰经济与管理学院教授潘英丽。图片来源：视觉中国

8月27日，备受社会关注的个人所得税法修正案草案提交十三届全国人大常委会第五次会议二次审议。关于个税起征点，个税二审稿中未对起征点进行修改，维持了一审稿中起征点调至每年6万元，即每月5000元不变。

上海交通大学安泰经济与管理学院教授潘英丽近日就减税问题接受了《陆家嘴》专访，潘英丽教授认为，起征点提高多少不太重要，重要的是起征税率要低，低收入家庭所得税可以少交点，以增强纳税人意识。

她同时指出，不管从家庭还是从企业来看，税负都已很重，减税已刻不容缓。政府财政功能需要从吃饭财政、投资财政转变到有效提供公共产品。以下是她的主要观点。

户均税负已超5万元     

财政学家高培勇近日在财政主题演讲中提到我国隐性税制特点。税收的90%是通过企业开征的，但这个税负最后是向消费者和股东转移的。企业不是纳税主体，而是政府征税的载体。

除了增值税、所得税等各种税收负担外，企业和个人还须交纳五险一金，比例高达工资成本的40%~45%。企业产品销价因产能过剩和外需收缩而不断下降，相比较，政府税率没减，引入电子信息技术后征税效率却提高了不少，另外营业税转增值税实际上还给不少行业增加税收负担。企业普遍经营困难，步履维艰，难以为继。减税已经刻不容缓，否则实业坍塌，系统性风险将难以控制。

另外，高培勇提到人均税负已达1.5万，户均税负已近5万。我查了国家统计局的相关数据，2017年公共预算收入中的税收是14.436万亿，如果考虑企业交纳的五险一金即社会基金收入约为6万多亿元，这两项合计约为20.6万亿。如果由13.8亿人口平摊，人均接近1.5万元。户均人数为3.02人，户均4.5万元。如果再考虑政府土地批租等方式获得基金账户收入6万余亿。总额约为27万亿元，户均正好是5.9万元。可见，不管是从企业角度，还是从家庭角度来看，税负都是过高了。

为什么要减税？降税很有可能不会减少政府税收收入。这是拉弗曲线考诉我们的一种可能性。因为，政府税收的规模不仅取决于税率，而取决于经济活动水平决定的税源。不减税，家庭消费和企业的投资和经营活动都没法稳步增长，企业经济活动萎缩，将导致税源收缩。反之，减税促进民间投资和消费，经济更健康和可持续，税源的增长可以抵消税率下降对政府税收的不利影响而有余。目前可以判断的是税负已经过高，企业已经不堪负担了。如此，没人愿意做实业，经济增长减缓，税源流失，资本也可能套现并出走。

所以，减税对经济转型和可持续发展已成必需，并已到了非常迫切时刻。

政府收入花到哪里去了？  

政府收入包括税收和土地批租收入花哪里去了？归纳一下大概三类：吃饭、投资、支撑行政管制需要。

中国的财政，以前朱总理称其为吃饭财政。吃饭财政就是维持公共部门的日常开销。后来加上了投资财政，政府支出中有很大一块是用于固定资产投资的。政府搞投资财政是很容易理解的，政府需要通过GDP的增长体现成绩，政府的税收也是以企业为载体征收的。因此，地方政府通过大规模的基础设施建设来吸引企业投资。政府先行投资、并以各种优惠招商引资，然后让企业成为政府税源，形成GDP增长与政府财政的闭环。

第三是行政管制的成本开支。行政管制对市场经济发展是一种制度交易成本。政府征了税，又去给企业发展制造更多麻烦。企业做投资做业务要盖更多章，要跑很多部门。相比较在防范商业欺诈和机会主义，保护消费者和投资者合法权宜，维护市场秩序方面却做得很不到位。

财政的四大功能   

十八大三中全会提出了财政的四大功能：第一是促进资源的优化配置，第二是促进市场的一体化，第三是维护社会公平，第四是维护社会的长治久安。

从经济学角度来讲的话，资源优化配置，涉及到基础设施投资、人力资本投资，和一些基础性技术的开发。包括一些具有战略意义的产业发展，需要政府创造基础性条件。

市场的一体化，我的理解是要解决地区间的市场分割和地区发展差距，实现人均意义上的平衡发展；另外需要解决市场的外部性问题。经济活动有负的外部性和正的外部性。负的外部性比如环境污染，需要通过税收、罚款和惩处去调节，约束或限制产生负外部性的企业发展。具有正的外部性的领域如教育、医疗、科技创新等经济活动需要政府激励和支持。

社会公平需要通过政府的转移支付促进。这种国民收入的二次分配是政府财政的重要职能。通过向高收入群体、富裕家庭征收更多税收，并补贴贫困家庭、下岗工人、保障残障人群。通过这些转移支付，缓解贫富差距。

第四项就是国防和维护社会治安。

转变政府职能提到议事日程   

政府需要从一直以来的促增长、保增长转到有效提供公共服务。这要求推进财政改革。两个重点：一是财政要透明，收了多少钱，花了多少钱，花到哪里了？要清晰，要公开。二是达到取之于民，用之于民的公共财政本义。用之于民就是提供公共服务。取之于民并有效率地用之于民，那么政府征税就有了坚实的合法性基础。百姓的纳税意愿才能得到有效的提升。政府原来靠投资拉动GDP增长，未来要靠提供有效率的公共服务来体现政府的社会价值，弥补市场的不足。

十九大报告提出了新时代的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。如何才能解决不平衡不充分发展问题，实际上难点是政府职能的转变：如何从原来的吃饭财政、投资财政、行政管制财政，转变到有效率的公共服务财政。

减税与政府职能转换，如何齐头并进？减税需要减少支出，否则无法平衡。另外，在经济转型攻坚期，显然也需要负债以支持有效率的公共服务供给。

中央与地方财税的不平衡

现在即使不减税，一些中西部地区地方政府都已经入不敷出了。地方政府希望中央政府买单，已欠债务也期望转移给中央政府承担。因为中央跟地方的财税关系是不平衡的。

以前中央和地方税收大致各征50%。现在地方政府大概再多1-2个百分点，地方财政收入大约占51%或52%。剩下48%或49%为中央财政收入。但是财政支出85%左右是由地方支出的。这里35%的缺口有一部分由中央征收以后再通过转移支付拨给地方。通常由下达项目的方式进行。比如西部大开发、东北振兴都有相应的财政资金。

通过项目转移支付存在一些问题。地方政府的经济工作就两个事儿，一是招商引资，一是“跑部钱进”。跟中央要钱要项目。中央给钱给项目还需要地方政府提供配套资金，但是这些项目并不见得是当地最需要的，最符合地方经济比较优势的。地方政府还要贴钱进去，建成后很可能变成了过剩产能，地方政府反被套牢了。比如中西部地区的部分制造业项目和大量新城建设都处在闲置状态。

地方政府30%多财政缺口，一部分通过中央的转移支付填补，另一部分就要通过卖地来支撑。地方政府土地收入通常占到地方政府收入的40%左右，土地卖得好的时候，甚至高到50%~60%。现在土地流拍，地方收入的这一块就减少了。

中央与地方财税关系的调整，有两套思路。一是放，让地方开征更多税种或提高地方征税比例。二是收，就是把事权，由地方政府承担的公共服务责任，上收到中央。我们认为，用于教育、基本医疗保障和养老保障等人头上的公共服务，应该中央掏钱，以促进人均意义上的地区平衡和社会公平。目前教育支出大概占全国财政支出的15%左右，中央只占5%，95%是由地方政府承担的。这个结构不合理。现在九年义务教育70%的经费是由县级政府提供的。这就必然导致地区义务教育资源在数量和质量上存在巨大的不平等。义务教育应该由中央根据人头拨款，并委托地方政府执行。比如外地人到了上海，他们的子女都应该与本地居民一样平等获得受教育机会。如果，义务教育由中央统筹，大城市就会赶人了。保底的基本医疗也应该由中央掏钱。相比较高等教育、艺术专业类或技术类学校可扩大市场准入，让市场发挥更大作用。

起征点提高多少无所谓，但税率要低一点   

对于个人所得税，现在收入高的群体无非几类，一类是金融机构高管，包括做投资的人，还有一类就是从事互联网以及计算机等的高新技术产业。演艺圈也要整顿了，这里涉及到阴阳合同等避税或逃税行为，现在由行业协会给出指导性价格，以后演员获得报酬不能超过多少。这样的价格调控是可以的，也是必要的。

中国以规模扩张为主要特征的工业化阶段已经结束了。产业升级或称新工业化阶段，是技术升级的高质量发展。人才、人力资本投资和人的主观能动性在其中发挥着核心的作用。中国要大规模吸引国际人才和海归人才，就需要将来自工作收入的所得税降低到国际平均水平。通过我国创业环境改善，允许私人更便利地办公司，建私募投资基金，科技人才和金融人才是愿意回归的。香港个人所得税最高也就16%-17%，我们最高档却为45%，怎么能吸引人才？我认为，为了吸引人才，中国的个人所得税税率上限应低于发达国家的平均水平。

提高个税起征点有多种建议，5000，7000或者1万，起征点提高多少无所谓，但最低一档的税率要低一点，低收入家庭的所得税可以少交点，但要培养他们的纳税人意识。我们在购买商品都已缴税，但是大多数人都不清楚，对政府财政收支和公共服务供给关注不多。政府的事似乎与我们家庭无关。其实在高税负背景下，企业以次充好，导致产品质量低劣，很可能就是产能过剩背景下税负转嫁的新形式。

因此，个人所得税最重要的仍然是税率，税率分档要简单。现在有七档，其实三档就够了，低档税率低一些，主要要培育大家纳税人意识，高档税率要有国际竞争力，便于吸引人才。

近期有不少企业家比如远东控股集团创始人蒋锡培建议政府必须下决心降低企业的税费负担，引起了热议，某种程度上也反映了企业的税负问题。企业所得税率现在是25%，美国这次降税由原来的30%调到20%了。我们也应该调到20%左右，高新技术企业也相应地下调。​​​​